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PPP項目績效評價的困局和破局

500万彩票网首页:2019年08月09日浏覽次數:

  開展PPP項目績效評價,不僅能夠監督社會資本切實履行相關職責和義務,調動社會資本的積極性,爲社會公衆提供更多優質的公共服務,而且能夠提升政府投資決策質量和行政監管水平,提高資金使用效率,降低政府風險,減少後期項目糾紛,保障PPP項目的順利實施。

困局
  從PPP項目建設周期和時間序列上看,PPP項目績效評價工作尚處于探索階段,還沒有比較成熟的經驗。目前,PPP項目績效評價存在的主要問題有以下幾個方面。
PPP項目績效評價缺乏頂層設計

  盡管在PPP項目衆多的政策規章和實施細則中,都會或明或隱地提及績效問題,也制定了物有所值評價、財政承受能力論證等評價辦法,但是目前我國尚未形成系統的、專門針對PPP項目全生命周期的績效評價規範,也沒有就PPP績效評價的原則、對象、組織實施、共性指標、監督管理、結果運用等方面制定相應的辦法和實施細則。

PPP項目績效評價體系“碎片化”傾向較爲嚴重

  PPP項目績效評價的主體、相關方、對象、階段、指標體系不能完整地反映PPP項目的全貌,系統性不足。

  就評價主體而言,項目單位自評價、政府部門評價、社會資本評價等績效評價之間的關系沒有理順,不同評價主體的職能定位、側重點、相互關系沒有清晰界定。

  就評價對象而言,PPP項目涉及預算資金、社會資本等資金投入形式,政府、社會資本、項目公司都會參與PPP項目的運營,針對不同資金來源的評價側重點應該有所差異。

  就評價階段而言,PPP項目的建設周期長,項目設計、建設運營和移交階段績效評價的目標、指標、運作方式存在一定的差異。物有所值評價和財政承受能力論證主要集中在項目的識別階段,項目實施過程中的績效監測和評價、按績效付費機制尚不完善。已經移交的PPP項目事後績效評價和影響評價也有待規範。

PPP項目績效評價機構能力亟須完善

  PPP項目涵蓋了基礎設施和公共服務的大多數行業,涉及的專業知識面寬,涉及多元主體及領域,這對開展PPP項目績效評價機構的資質和能力提出了更高的要求。評價機構如果按照原來的“慣性”開展績效評價,很可能“以偏概全”。

  目前我國的PPP項目績效評價中依然存在物有所值評價量化程度不足、財政承受能力論證科學性不夠等問題,兩者支撐“總量控制”和“配置效率”提升的功能還沒有完全發揮出來。在項目實施階段,按績效付費的科學依據和動態調整機制不完善;在項目移交階段,績效評價對金融産品設計的支撐作用還有待提高。

破局

  爲了推動我國PPP項目的健康發展,我們可以從以下5個方面全力加強和改進PPP項目績效評價。 

  (1)樹立PPP項目績效意識,制定PPP項目績效評價管理辦法、實施細則、評價指南、共性指標和工具方法,形成PPP項目績效評價的制度體系和頂層設計,爲PPP績效評價工作的開展奠定基礎。

  同時,厘清財政支出績效評價和項目運營績效評價的區別與聯系,將PPP項目的財政支出績效評價納入財政支出項目績效評價一般框架中,將項目運營績效評價納入PPP項目全生命周期管理過程。

  在評價方法和指標體系設置中,突出定量評價的內容,體現PPP項目的特殊性。緊扣預算紅線,進行總量控制;緊扣方案之間的比較選擇,優化配置效率;緊扣成果導向,提升運營效率。  

  (2)在事前階段,主要解決總量控制和配置效率問題。要加強物有所值評價、成本收益分析、公共部門比較值評價、財政承受能力論證、風險評價和影響評價,將這些評價的結果作爲選擇PPP模式、社會資本提供、政府直接提供的依據。

  在事中階段,主要解決運營效率問題。需要按照投入活動、産出結果和影響的結果鏈條,建立PPP項目績效監測與評價系統,特別是需要建立績效與現金流、績效與付費之間的清晰關聯,形成按績效付費的機制,准確測算政府付費、使用者付費、可行性缺口補助的額度和周期。

  在移交階段,要按照績效評價的結果設計金融産品。

  在項目完結階段,則需要從決策、管理和績效3個方面,對PPP項目開展總結性評價,尤其是要開展影響評價和成本收益分析。

  (3)完整的績效管理過程包括績效計劃的制訂、績效監控、績效評價和問責4個階段,每個階段都需要相關方的充分參與。根據政府、社會資本、項目公司在利益訴求和職責履行方面的差異,以結果鏈爲主線,從投入、過程、産出和效益4個環節,分別開展PPP預算支出績效評價、社會資本運營績效評價和項目績效評價。這些績效評價既要相互聯系,又要體現差異性。

  (4)績效評價指標設置是績效評價的關鍵環節。爲了推進PPP項目績效評價,需要盡快形成PPP績效評價的基本框架、共性指標,並在基本框架和共性指標的基礎上,建立針對不同對象、不同階段、不同行業的績效指標庫。參照曆史標准、行業標准、規劃標准、國際標准等,形成PPP項目提供基礎設施和公共服務的成本數據庫。

  (5)PPP項目績效評價及其管理有自身的邏輯和知識體系,需要加大培訓力度,建立專家庫,加強研究,總結成果。通過機構建設、能力建設和人才隊伍建設,提高PPP項目績效評價與管理的質量。



 


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